İqtisadi İslahatların Təhlili və Kommunikasiya Mərkəzinin (İİTKM) icraçı direktoru, iqtisad elmləri doktoru, professor Vüsal Qasımlı yeni qaydaların əhəmiyyəti barədə AZƏRTAC-ın suallarını cavablandırıb.

- Azərbaycan Prezidentinin 2021-ci il 6 mart tarixli Fərmanı ilə yeni təsdiq edilən “Dövlət proqramlarının tərtibi, icrası, monitorinqi və qiymətləndirilməsi Qaydası” ortamüddətli xərclər çərçivəsi ilə necə əlaqələndirilə bilər?

- Yeni qəbul olunan qaydalar dövlət maliyyəsinin idarə edilməsinin təkmilləşdirilməsi istiqamətində irəliyə atılmış daha bir addımdır və bununla da dövlət xərclərinin idarəedilməsində biz üç əsas məqsədə nail olacağıq. Bunlardan biri fiskal intizamın daha da artırılmasıdır. Fiskal intizam dövlətin makroiqtisadi stabillik və dayanıqlı iqtisadi artıma xidmət edən fiskal mövqeyə sahib olmasıdır. İkincisi, resursların dövlətin strateji hədəflərinə uyğun bölüşdürülməsi və ya strateji planlaşdırmadır. Burada əsas şərt dövlət xərclərinin ölkənin strateji sənədlərində müəyyən edilən hədəfi nəzərə almaqla iqtisadi, funksional və proqram təsnifatları üzrə rasional bölüşdürülməsidir. Üçüncü məqsədimiz isə dövlət xidmətlərinin səmərəliliyinin yüksəldilməsi istiqamətindədir. Bu hədəfin reallaşdırılması dövlətin büdcə vasitəsilə təqdim etdiyi xidmətlərin faydalılığının artırılmasıdır. Ortamüddətli xərclər çərçivəsi bildiyiniz kimi dörd əsas pilləni əhatə edir: ortamüddətli makroiqtisadi çərçivə, ortamüddətli fiskal çərçivə, orta müddətli büdcə çərçivəsi və ortamüddətli fəaliyyət çərçivəsi. Ortamüddətli fəaliyyət çərçivəsi sahələr üzrə resurs məhdudiyyətləri haqqında təhlilləri əks etdirir. Qeyd edilən təhlillərin əsas məqsədi sahə büdcələrinin real, vəsaitlərin isə səmərəli bölüşdürülməsidir. Bu mərhələdə strateji planlaşdırmadan fəaliyyət büdcəsinə keçid baş verir. Fəaliyyət büdcəsinin fəaliyyət əsaslı büdcə, fəaliyyətə hədəflənmiş büdcə, o cümlədən onun formaları kimi çıxış edən nəticə əsaslı büdcə, nəticəyə hədəflənmiş büdcə, plan-proqram büdcə sistemi, məqsədlər üzrə idarəetmə sistemi və başqa modelləri var. Bu nöqteyi-nəzərdən də yeni qəbul olunan qaydalar ortamüddətli xərclər çərçivəsi, xüsusən də onun sonuncu mərhələsi olan ortamüddətli fəaliyyət çərçivəsi ilə əlaqələndirilmiş olur. Ölkədə makroiqtisadi sabitliyin və dayanıqlılığın gücləndirilməsi məqsədilə yeni büdcə qaydasına əsaslanan fiskal çərçivə formalaşdırılmalıdır.

Dövlət proqramlarının tərtibi, icrası, monitorinqi və qiymətləndirilməsi qaydalarının qəbulu həm də dövlət maliyyəsinin idarə edilməsinin diaqnostik qiymətləndirilməsi zamanı Azərbaycanın daha yüksək nəticələr əldə etməsinə imkan yaradır. Bildiyiniz kimi, Dünya Bankı Dövlət Xərcləri və Maliyyə Hesabatlığı (PEFA) və Beynəlxalq Valyuta Fondu Dövlət İnvestisiyalarının İdarə Edilməsinin Qiymətləndirilməsi (PIMA) metodologiyaları ilə dövlət maliyyəsinin idarəedilməsini qiymətləndirir. Biz fikirləşirik ki, yeni qaydaların qəbulu dövlət maliyyəsinin idarə edilməsinin beynəlxalq qiymətləndirilmələri zamanı Azərbaycanın mövqelərini daha da yaxşılaşdıracaq.

- Yeni qaydaların qəbul edilməsi proqramların icrasına necə təsir göstərəcək?

- Bu Qaydanın təsdiqlənməsi icra nəticələrinə müsbət təsir göstərməklə, proqramlarda nəzərdə tutulan məqsəd və prioritetlərə tam və vaxtında çatılmasına imkan yaradır. Qayda layihəsində nəzərdə tutulan dövlət proqramları üzrə müəyyən edilən əlaqələndirici qurumlar dövlət proqramında qeyd olunan hər bir tədbir və alt-tədbirlərin vahid koordinasiya orqanı tərəfindən nəzarətin təmin olunmasına zəmin yaradır. Dövlət proqramları üzrə formalaşdırılması nəzərdə tutulan işçi qruplar vasitəsilə icra mərhələsində meydana çıxan problemlərin effektiv şəkildə aradan qaldırılmasına imkan verir. Bütün bu yeni imkanlar icra prosesində dövlət resurslarının effektiv, səmərəli şəkildə istifadəsinə və xərclərə qənaətin təmin olunmasında mühüm rol oynayır. Aydındır ki, dövlət proqramlarının icrası mexanizminin təkmilləşdirilməsinin təmin edilməsi üçün əsas diqqət ayrılması vacib olan məsələ dövlətin maliyyə resurslarının səmərəli formada istifadəsi və effektiv maliyyə qənaəti mexanizminin yaradılmasıdır. Dövlət proqramlarının tərtib, icra və digər mərhələlərində vahid standartların yaradılması ilə proqramlara ayrılan büdcə vəsaitlərinin nəticə əsaslı formada təyin edilməsinə və icra mərhələsində büdcə kənarlaşmalarının minimumlaşdırılmasına şərait yaranacaq. Yeni Qayda layihəsində işçi qruplar tərəfindən icra mərhələsində mütəmadi görüşlərin təşkili nəzərdə tutulub ki, bu da icra prosesində qarşıya çıxan çatışmazlıqların müəyyənləşdirilərək operativ formada həllini asanlaşdıracaq. Bu görüşlər, eyni zamanda, bir-biri ilə əlaqəli olan tədbirlərin optimal formada icrasını vəd edir. Beləliklə, icra prosesində yarana biləcək gözlənilməyən xərclərin optimallaşdırılması mümkün olacaq.

Dövlət proqramlarının yeni Qayda layihəsinə uyğun tərtibi özündə proqramların icrasından gözlənilən nəticələrin əvvəlcədən müəyyənləşdirilməsini nəzərdə tutur. İlkin, aralıq və yekun nəticə indikatorlarının proqramlarda əvvəlcədən müəyyən olunması icraçı qurumların konkret fəaliyyət istiqamətlərində resurslarının cəlb olunmasında və icra intizamının artırılmasında müsbət mənada dəyişikliklərə səbəb olacaq.

- Yeni qaydaların təsdiqi ilə monitorinq və qiymətləndirmə prosesində nəzərdə tutulan dəyişikliklər barədə məlumat verə bilərsinizmi?

- Bəli, yeni Qaydanın qəbulu ilə dövlət proqramlarının monitorinq və qiymətləndirilməsinə həm fəlsəfi, həm də metodoloji baxış bucağı dəyişir. Mən əvvəldə bunu büdcə fəaliyyəti üçün qeyd etdim. Paralel olaraq deyə bilərəm ki, biz fəaliyyət əsaslı monitorinq və qiymətləndirmədən, artıq nəticəəsaslı monitorinq və qiymətləndirməyə keçidi müşahidə edirik. Bu, o deməkdir ki, artıq müvafiq icraçı orqanlar qarşısında monitorinq və qiymətləndirilmə zamanı, “onlar bunu ediblər?” sualı deyil, “nə olsun (so what ?)” sualı qoyulacaq. Yəni görülən işin icra olunub-olunmaması deyil, konkret nəticə və təsirləri qiymətləndiriləcək. Dövlət proqramları hələ tərtib mərhələsində olarkən görüləcək işlərin monitorinq və qiymətləndirilməsi üçün konkret indikator göstəricilər müəyyən olunacaq. Bu göstəricilər isə əvvəlcədən müəyyən edilmiş icrası nəzərdə tutulan tədbirlər nəticəsində problemlərin hansı dərəcədə həll edilməsini müəyyən edən indikatorlar olacaq. Monitorinq və qiymətləndirmə prosesində artıq indikatorlar üzrə ilkin baza göstəricilərinin müəyyən olunması ilə tədbirlərin həyata keçirilməsindən əvvəlki (ex-ante) və sonrakı (ex-post) vəziyyətin müqayisəli təhlilinin aparılmasına imkan yaranır.

Yeni Qaydanın təsdiqi ilə monitorinq və qiymətləndirmənin aparılması üçün tərtib edilən suallar üç əsas göstərici effektivlik, uyğunluq və səmərəlilik kateqoriyaları üzrə tərtib olunacaq ki, bu da beynəlxalq səviyyədə tanınmış monitorinq və qiymətləndirmə metodologiyasıdır. Nümunə üçün qeyd edə bilərəm ki, İqtisadi Əməkdaşlıq və İnkişaf Təşkilatı (OECD) və Dünya Bankı tərəfindən bu metodoloji çərçivədən istifadə edilir. Bu bizə beynəlxalq təşkilatlar tərəfindən tərtib edilən reytinq hesabatlarında yeni üstünlüklər vəd edir.

Yeni qaydalar monitorinq və qiymətləndirmə üçün tərtib edilən indikatorların üç mərhələ üzrə təsnifatlaşdırılmasını tələb edir: ilkin, aralıq və yekun nəticə indikatorları. İndikatorların bu formada bölgüsü dövlət proqramlarının icrasından gözlənilən nəticələrin dövri olaraq monitorinq və qiymətləndirilməsinin aparılmasına imkan yaradır. Bu, eləcə də icra prosesi zamanı meydana çıxan problemlərin səbəblərinin asanlıqla müəyyən edilməsini təmin etməklə qarşıya qoyulan prioritet istiqamətlər üzrə hədəflərdən kənarlaşmaların minimumlaşdırılmasına kömək edəcək.

Qeyd olunması vacib olan digər məsələlərdən biri də yeni qaydaların təsdiqi ilə dövlət proqramlarının monitorinq və qiymətləndirməsinin induktiv formada aparılmasına normativ-hüquqi bazanın formalaşdırılmasıdır. Bu, o deməkdir ki, tədbirlərin icra vəziyyətinə görə dövlət proqramında müəyyən edilmiş prioritetlərin icra vəziyyəti, prioritetlərin icra vəziyyətinə görə isə ümumi dövlət proqramının icra vəziyyəti qiymətləndiriləcək. Beləliklə, dövlət proqramlarının və onların alt komponenti olan prioritet istiqamətlər üzrə müqayisəli təhlillər aparılmasına və qarşıya qoyulan proqram məqsədlərinə nail olunması istiqamətində həyata keçiriləcək tədbirlərə yeni yanaşma tərzi ortaya çıxır.

- İqtisadi İslahatların Təhlili və Kommunikasiya Mərkəzi müxtəlif dövlət proqramlarının, strategiyaların, tədbirlər planlarının monitorinq və qiymətləndirmə fəaliyyətini həyata keçirir. Mərkəzin monitorinq və qiymətləndirmə institutu ilə bağlı məlumat verə bilərsiniz?

- İİTKM-in nizamnaməsində qeyd edilən əsas aparıcı istiqamətlərdən biri kimi monitorinq və qiymətləndirmə fəaliyyətini icra edir. Nizamnamənin 2.2.1-2-ci və 2.2.1-3-cü bəndlərinə əsasən, dövlət qurumlarının sifarişi əsasında sənaye parkları, məhəllələri və aqroparklarda həyata keçirilən fəaliyyətin, habelə iqtisadi yönümlü dövlət proqramlarının monitorinq və qiymətləndirilməsinin aparılması, icra müddəti bitmiş dövlət proqramlarının və dövlət investisiya layihələrinin iqtisadi səmərəsinin qiymətləndirilməsi mərkəzin əsas fəaliyyət istiqaməti olaraq hədəflənib. Bununla bağlı, Azərbaycan Prezidentinin 2016-cı il 30 noyabr tarixli Fərmanı ilə “Dövlət qurumları tərəfindən İqtisadi İslahatların Təhlili və Kommunikasiya Mərkəzinə sifarişlərin verilməsi və maliyyələşdirilməsi Qaydası” da təsdiqlənib.

Belə ki, mərkəzin bu istiqamətdə müvafiq departamentləri institusional olaraq formalaşıb ki, burada dövlət proqramları, strategiyalar və digər milli fəaliyyət planları ilə bağlı monitorinq, qiymətləndirmə və koordinasiya tədbirləri keçirilir. Mərkəz monitorinq və qiymətləndirmə prosesini Dünya Bankı, OECD, BMT və digər beynəlxalq təşkilatlar ilə qarşılıqlı əməkdaşlıq şəraitində, müvafiq beynəlxalq ekspertlər cəlb etməklə, həmin təşkilatların tövsiyələrindən, habelə innovativ həllərdən, monitorinq və qiymətləndirmə sahəsində əldə olunan nailiyyətlərdən istifadə etməklə həyata keçirir. Dünya Bankının “Avropa və Mərkəzi Asiyada səmərəli, hesabatlı və inklüziv institutların qurulması” mövzusunda hesabatında qeyd edilib ki, Azərbaycan monitorinq və qiymətləndirmə sahəsində innovativ həlləri tətbiq etməklə “nəticə-əsaslı yaxşı idarəetmə” nümunəsi yaradıb. Azərbaycanda yaradılan rəqəmsal monitorinq və qiymətləndirmə institutu Dünya Bankı tərəfindən başqa ölkələrə nümunə olaraq innovativ təcrübə kimi təqdim olunur. Biz BMT İnkişaf Proqramı, Dünya Bankı, Avropa İttifaqı, BP şirkəti və digər tərəfdaşlarımızın köməyi ilə monitorinq və qiymətləndirmə metodologiyalarının yerli şəraitdə tətbiqi və bu sahədə bacarıqların artırılması istiqamətində faydalı əməkdaşlıq edirik.

Azərbaycan Prezidentinin 2016-cı il 6 dekabr tarixli "Milli iqtisadiyyat və iqtisadiyyatın əsas sektorları üzrə strateji yol xəritələrinin təsdiq edilməsi haqqında" Fərmanı ilə təsdiq edilən strateji yol xəritələrində nəzərdə tutulan fəaliyyətlərlə bağlı monitorinq, qiymətləndirmə və kommunikasiya tədbirləri 2017-ci ildən başlayaraq İqtisadi İslahatların Təhlili və Kommunikasiya Mərkəzi tərəfindən aparılıb. Davamlı monitorinq fəaliyyəti prosesində, ümumilikdə 50-dək dövlət qurumundan daxil olan hesabatlar təhlil edilib, müvafiq monitorinq və qiymətləndirmə hesabatları hazırlanıb. 2017-ci, 2018-ci və 2019-cu illər üzrə 12 Strateji Yol Xəritəsi ilə bağlı ümumilikdə 48 hesabat hazırlanaraq aidiyyəti üzrə təqdim edilib. Hazırda bu istiqamətdə 2020-ci il üzrə monitorinq və qiymətləndirmə prosesi davam edir.

“2018-2020-ci illərdə Azərbaycan Respublikasında rəqəmsal ödənişlərin genişləndirilməsi üzrə Dövlət Proqramı”, “Azərbaycan Respublikasında plastik qablaşdırma tullantılarının ətraf mühitə mənfi təsirinin azaldılmasına dair 2019–2020-ci illər üçün Tədbirlər Planı”, “Azərbaycan Respublikasında qida təhlükəsizliyinin təmin edilməsinə dair 2019–2025-ci illər üçün Dövlət Proqramı”, “2019–2030-cu illər üçün Azərbaycan Respublikasının Məşğulluq Strategiyası” və “Yerin təkinin geoloji öyrənilməsinə və mineral xammal bazasından səmərəli istifadəyə dair 2020-2024-cü illər üçün Dövlət Proqramı”nın monitorinq və qiymətləndirilməsi İİTKM tərəfindən həyata keçirilir.

Əlavə olaraq vurğulamaq istərdim ki, monitorinq və qiymətləndirmə prosesində İİTKM tərəfindən ən son innovativ həllər tətbiq edilir. Azərbaycanda ilk dəfə olaraq monitorinq və qiymətləndirilmə fəaliyyətində “kommunikasiya məsafəsini” azaltmaq, monitorinq və qiymətləndirmə institutunu rəqəmsallaşdırmaq, sadələşdirmək və şəffaflaşdırmaq məqsədilə İİTKM və BP şirkətinin əməkdaşlığı çərçivəsində “www.monitoring.az” portalı yaradılıb. Bu portal yeni Qayda layihəsinə uyğun olaraq fəaliyyət göstərir. Belə ki, layihədə nəzərdə tutulan əsas prinsiplər portalda tətbiq edilib. Portalda icra faizlərinin və qurumlar üzrə reytinq faizlərinin hesablanması tam elektron formada həyata keçirilməsi təmin edilib. Sənəd dövriyyəsində elektron kommunikasiyanın təşkili məqsədilə portalda Qayda layihəsində nəzərdə tutulan “əlaqələndirici” və “icraçı” orqan və digər funksionallıqlar mövcuddur. Effektivliyin, uyğunluğun və səmərəliliyin ölçülməsi məqsədilə əsas qiymətləndirmə sualları icraçı qurumlara onlayn platforma üzərindən təqdim edilərək, optimal sənəd dövriyyəsi prosesinə imkan yaradılır. Eləcə də, portal vasitəsilə dövlət proqramlarının monitorinq və qiymətləndirmə ilə bağlı böyük verilənlər (Big Data) bazasının formalaşması stimullaşdırılır. Bu da data-əsaslı idarəetmə üçün imkan yaradır.

Mərkəzin monitorinq və qiymətləndirmə sahəsində təcrübəsi əsasında formalaşan mövcud institusional yaddaşı təsdiqlənmiş yeni qaydalar ilə vəhdət təşkil edir. Bu da deməyə əsas verir ki, İİTKM tərəfindən həyata keçirilən monitorinq və qiymətləndirmə fəaliyyəti bu istiqamət üzrə mütərəqqi və çağdaş modelin təkmilləşməsinə xidmət edəcək.

- Yeni qaydalar qəbul olunandan sonra monitorinq və qiymətləndirmə fəaliyyəti dövlət nəzarətinin digər formaları ilə necə əlaqələndiriləcək?

- Hazırda ölkədə aparılan dövlət nəzarəti bir neçə forma və strukturda həyata keçirilir. İlk olaraq Azərbaycan Prezidentinin Fərman, Sərəncam və tapşırıqlarının icra vəziyyətinə nəzarətin aparılması ilə bağlı demək istərdim. Bu nəzarət Prezident Administrasiyası tərəfindən aparılır və artıq “Dövlət Nəzarəti İnformasiya Sistemi” yaradılıb. Bu dövlət nəzarətinin daha da gücləndirilməsinə təkan verir və bütün dövlət qurumlarının fəaliyyəti ilə bağlı məlumatların toplanmasını təmin edir.

Digər formada aparılan nəzarət Hesablama Palatasının apardığı audit fəaliyyətidir ki, burada audit 3 əsas forma olaraq - maliyyə auditi, uyğunluq auditi və performans auditi kimi aparılır. Audit monitorinq və qiymətləndirmədən fərqlidir. Audit fəaliyyətin protokollara, qanunlara, standartlara və ya ən yaxşı təcrübələrə uyğun olmasına dair təminat verməyə yönəlir. Burada prosedurların qanuniliyi və fəaliyyət üçün xərclənən resursların müntəzəmliyi yoxlanılır.

Dövlət Nəzarətindən başqa ictimai nəzarəti də, qeyd etmək istərdim. Bildiyiniz kimi, bununla bağlı ictimai iştirakçılıq haqqında qanun da var.

İqtisadi İslahatların Təhlili və Kommunikasiya Mərkəzinin apardığı monitorinq və qiymətləndirmə fəaliyyəti isə proqram idarəetməsinin müntəzəm və əsas bir hissəsini təşkil edir. Monitorinq dövlət proqramlarının həyata keçirilməsi boyunca aparılan davamlı və qiymətləndirmə isə aralıq və yekun olaraq həyata keçirilən funksiyadır. Burada maraqlı tərəflərə nəyə nail olmaq niyyətində olduqlarını müəyyənləşdirməyə və eləcə də öz hədəflərinə çatmaq üçün düzgün istiqamətdə olub-olmadıqlarını davamlı olaraq ölçməkdə kömək edən bir fəaliyyət aparılır. Monitorinq dəyişikliklərə nə səbəb olduğunu, uğurlu və ya uğursuz nəticələrə səbəb olan prosesləri, onların ardıcıllığını müəyyənləşdirir. Əldə olunan nailiyyətlərə mövqe bildirilir, müsbət və ya mənfi, nəzərdə tutulan və ya gözlənilməyən təsirlər göstərilir.

Beləliklə, bütün bu nəzarət formaları bir-birilərini qarşılıqlı formada tamamlayır və dövlət idarəetməsinin səmərəliliyini və hesabatlılığını artırır. Azərbaycan Prezidenti tərəfindən qəbul edilən yeni qaydalar Dünya Bankı, OECD və başqa beynəlxalq təşkilatların tövsiyə etdiyi “yaxşı idarəetmə” və “açıq hökumət” prinsiplərinə uyğundur.